3月5日-20日，中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。全国人大代表郑奎城在会上提出建议，建议制定华侨权益保护法。
郑奎城表示，据不完全统计，当前海外华侨华人总数超过6000万。其中华侨数量虽然占比不高，但华侨群体的绝对数量很大，而且可以预见的是，华侨这一群体必将长期存在，数量将持续增长，影响也将更加广泛。海外华侨历来有着爱国爱乡的优良传统，他们积极回国投资创业，改革开放以来，侨资企业占我国外资企业总数的70%，投入资金占我国实际利用外资总额的60%以上；热心捐赠兴办公益事业，扶贫济困；掌握高端科技和先进的管理经验，是我国引进海外高端人才的重要来源；在维护祖国统一、传播中华优秀文化方面也起到积极作用。华侨是我国独特的宝贵资源，对促进我国经济社会文化等各项事业的发展做出了重要贡献。近年来，华侨以回国居住、探亲、工作、经贸等方式与国内联系越来越紧密，如何通过立法手段保障他们的权益，增强他们的凝聚力和向心力，显得尤为重要和迫切。
首先，散见于法律法规规章及政策文件中的华侨权益保护内容为制定华侨权益保护法奠定了法理基础。目前，中央和地方各级侨务部门出台的有关保护华侨权益的法规和政策已经逐步形成体系，为我国华侨权益保护专门立法积累了实践基础和可行经验。政治权利方面，华侨作为拥有中华人民共和国国籍的公民，自然享有政治权利方面的选举权和被选举权，这在我国宪法、选举法中都得到了确认，但在权利保障方面还需要进一步加强。经济权利方面，华侨对国内的投资，是促进祖国经济建设的重要力量。因此，通过立法吸引华侨回国参与经济建设，保障华侨的投资等各项经济权益十分必要。新中国成立以来，国家及各地方政府出台了一些鼓励华侨回国投资的政策法规，为制定华侨国内权益保障立法提供很好的借鉴。社会权利方面，主要包含华侨子女教育、社会保障以及出入境等方面的权利。国务院相关部门也出台了有关的规定。但是，以上这些规定散见于国内不同层级和效力的各种法律法规中，其中部分规定普通民众以及执法主体知晓的程度并不高，在一定程度上影响了相关工作的开展。因此，制定一部完整、统一的华侨权益保护法很有必要。
其次，推进华侨权益保护立法工作及地方涉侨立法成效为制定华侨权益保护法奠定了实践基础。中央涉侨部门一直高度重视推进华侨权益保护立法工作。2017年全国人大华侨委按照全国人大常委会工作计划，承担了组织开展华侨权益保护情况专题调研任务，先后赴福建、广东、广西、山东、江苏等省区开展调研，有针对性地提出进一步加强华侨权益保护立法的意见和建议，并形成专题调研报告提交全国人大常委会。华侨权益保护法自2015年、2016年连续两年列为国务院立法工作计划的研究项目，相关华侨权益保护立法工作正在不断开展。有关地方也积极开展涉侨立法工作的先行先试，广东、福建、湖北、上海先后颁布本地华侨权益保护条例，为国家层面开展华侨权益保护立法工作提供了实践经验。此外，全国人大华侨委员会、国务院侨办和中国侨联等各级侨务部门，通过考察、出访等各种途径收集到的关于华侨权益保护方面的意见和建议，以及世界上其他国家与地区在对待侨民的一些政策、经验与教训等，也为立法工作提供有益参考。
再次，侨界呼声强烈并基本形成共识为制定华侨权益保护法奠定了思想基础。制定华侨权益保护法，广大海外侨胞和相关专家学者已呼吁多年，全国人大代表比较集中地多次提出了有关议案和建议。十二届全国人大五次会议上，有72位代表提出两件涉侨议案，都是希望尽快制定华侨权益保护法，24位代表提出了6件立法保护华侨权益的建议。以立法方式保护华侨权益，积极回应人大代表和社会各界的强烈呼声，可以有效涵养侨务资源，进一步增强华侨对祖国的凝聚力和向心力，进而发挥他们在促进我国经济社会发展、维护和促进祖国统一、推动中国与世界各国友好交往方面的独特优势和重要作用。对此，中央“五侨”部门已有共识。
综上，郑奎城建议将华侨权益保护立法纳入十三届全国人大常委会立法规划。具体方案有：
一、华侨权益保护法应当涵盖的主要内容。就该法的主要条文而言，应该包括如下几个方面:立法的目的、指导思想、主要原则、华侨身份的法律界定、权利的授予、义务的设定、侨务主管部门的权限与责任、保护华侨权益的救济程序、该法的颁布生效、适用范围与解释修改等问题。
二、在立法的过程中，需要处理好华侨权益保护法在法律体系和法律位阶中的关系。只有明确相关法律法规各自的地位、效力与调整范围，使其形成层级不同、效力各异、管辖有别并相互依存的配套法律体系，才可能在不发生法律冲突的前提下实现各项立法的最佳功能和实效。一是要处理好与宪法之间的关系，制订华侨权益保护法首先不能与我国宪法第50条规定的保护华侨的“正当的权利和利益”的原则性规定相违背，并对这条原则性规定进行具体化，增加司法适用中的可操作性，进而达到加强对我国华侨权益保护的目的。二是要处理好与其他法律间的关系，应当使其在内容上与归侨侨眷权益保护法具有互补性，并与选举法、国籍法、出入境管理法等的相关规定具有统一性。三是要处理好与法规规章及政策性文件间的关系，华侨权益保护法作为法规规章等的上位法，后者内容不得与其相冲突，这样有利于统一国家在保护华侨权益方面的整体原则与标准，解决我国在侨务立法方面目前存在的内容杂乱、重复缺漏等问题。四是做好现行法律与法规的梳理、修改及废除工作，全面检索我国现行有效的各种涉侨法律法规，对于内容过时、明显不适合我国目前实际情况的条款要及时修改或废止。
三、华侨权益保护法迫切需要加以规范的内容。为避免该法条款过于原则、缺乏可操作性，单独制定的华侨权益保护法应规范以下方面的内容：一是关于华侨身份界定问题，尤其要明确华侨定义中“定居”的概念和对相关居住时间的把握；二是关于华侨户籍及身份证件问题，重点探索华侨在国内不设户籍、无法申领居民身份证的条件下，研究设计为其发放具有居民身份证性质的单独证件的可行性。三是华侨在国内相关权益的问题，目前华侨在国内的权益涉及投资、捐赠、劳动、教育、出入境等方面，相关法律法规对此已经有所规范。同时，华侨如何当选为人大代表、推荐为政协委员，相关选举制度、政治协商等制度如何调整和改革等，也需要作进一步研究探讨。
（中国日报福建记者站 胡美东）
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